西南石油大学经济管理学院 沈西林
作为一个发展中大国，要在2020年全面建成小康社会，离不开充足、廉价、清洁、安全的能源供给。在国际能源格局发生巨大变化的背景下，我国应把能源生产与消费革命作为长期战略，并将能源问题提升到了国家发展和安全战略高度。申博sunbet现金网_菲律宾sunbet下载-【官方网站】是页岩气资源富集区域，也是全国开展页岩气勘探开发利用最早的地区，经过几年来的工作，获得了国内学科最全、类型最多、数量最大的页岩和页岩气资料，初步认识了四川盆地页岩气资源特点。申博sunbet现金网_菲律宾sunbet下载-【官方网站】页岩气资源的勘探开发，有助于推动申博sunbet现金网_菲律宾sunbet下载-【官方网站】页岩气产业发展，增加天然气资源的供应量，缓解天然气供需矛盾，优化能源结构，培育新的经济增长点，促进节能减排，缓解环境压力。
根据国土资源部油气研究中心2012 年发布的《全国页岩气资源潜力调查评价及有利区优选》，中国页岩气预估地质资源总量 134 万亿立方米，其中申博sunbet现金网_菲律宾sunbet下载-【官方网站】页岩气资源量和预估可采资源量分别为 27.5 万亿立方米和 4.42 万亿立方米，占全国总量的20.46%和17.67%，均居全国第一。
我国页岩气开发起步晚，效益不明显，产业发展较缓慢。中石油、中石化已经对四川盆地页岩气进行了初步的勘探评估，目前四川页岩气可采资源量估计为12万亿立方米，页岩气储量远大于常规天然气。申博sunbet现金网_菲律宾sunbet下载-【官方网站】页岩气资源主要成分为甲烷，热值高、污染少，是非常好的清洁能源。目前申博sunbet现金网_菲律宾sunbet下载-【官方网站】页岩气勘探开发的投资主体有 5 家，分别是中石油下属单位西南油气田公司、浙江油田公司、四川长宁天然气开发公司、中石化下属单位西南油气分公司和勘探南方分公司。这些公司已在威远、长宁、筠连区块获得气井 42 口，投入试采井 11 口，累计产商品气 1.4 亿立方米。申博sunbet现金网_菲律宾sunbet下载-【官方网站】正在加快进行页岩气的钻井勘查工作，估计 2015 年底提交申博sunbet现金网_菲律宾sunbet下载-【官方网站】首份页岩气探明储量报告。
虽然近年来国内天然气产量大幅度增长，但一直跟不上天然气需求增长速度，我国天然气缺口正逐渐扩大，发展页岩气具有良好的市场前景。北美已形成一套先进有效的页岩气开采技术，并且大规模投入应用，降低了成本，提高了单井产量，实现了页岩气低成本高效益开发，为我国页岩气勘探开发提供了借鉴。为了鼓励页岩气开发，国家能源局根据《页岩气发展规划（2013-2015年）》以及现有的相关法律法规，制定了页岩气开发的优惠和补贴政策，支持页岩气相关研究和勘探开发试验，推动了页岩气产业发展。然而，页岩气开发中还有许多问题需要解决。
1、关键技术待突破
页岩气开发尚处于起步阶段，关键开发技术还没有完全掌握，一些适合本土化的关键技术还需突破。
2、生态环境严制约
四川盆地页岩气多位于山地和浅丘地区，这些地方土地肥沃，人口稠密，平地面积小，交通不便，水源有限，生态环境也比较敏感，其中水资源可能会成为严重制约页岩气快速发展的重要因素。
3、监管体制不健全
页岩气勘探开发的管理体制尚不健全，行业准入标准、退出机制、监管机制、资源流转等缺乏相应的法律法规和管理办法，难以形成有效的监管。
4、管网垄断难放开
目前天然气管网的建设和运营主要是由三大国有石油公司掌握，它们既是投资主体、建设主体，也是运营主体，这种管网垄断现状不利于投资主体多元化。
5、投资收益见效慢
四川页岩气开发处于初级阶段，很多工作尚需探索，资金投入相对较大，实施周期较长，投入产出不确定，投资收益存在风险，影响了投资者积极性。
基于页岩气开发中存在的问题，从时间维度考虑，页岩气开发战略可以分为加速开发战略、稳步开发战略、延迟开发战略。
1、加速开发战略
趁着美国页岩气革命的热潮，加快制定页岩气开发支持政策，鼓励和国内外石油公司合作，借鉴国外先进的页岩气开采技术和管理经验，增加资金投入，全面开展我国页岩气地质勘探调查评价，选择优质区块，进行产能评价，加快开发速度，抢占市场先机，尽快实现商业生产，以满足中国经济稳步增长和人民生活水平快速提升的能源需求。
2、稳步开发战略
鉴于我国页岩气田地质复杂，分布广等特点，也未完全掌握页岩气开发的水平井分段压裂专门技术，如果依靠自主研发，还需要较长时间。国内石油公司开采页岩气经验不足，存在许多未知因素，需要不断实践积累经验。加之页岩气开发存在较大环境风险，需要通过认知区块地质情况、创新相关技术、完善监管体制，才能减少环境破坏。因此，首先应该划出区块试点开发，不断试验，探索符合我国页岩气田地质特点的开发方式与开采技术。待开发技术成功突破，技术完全国产化，开发效益明显提高，环境污染全面解决，再根据国内外天然气市场供需状况，逐步而有序地开发中国页岩气资源。
3、延迟开发战略
利用延迟开发期间，对我国页岩气进行全面的勘察评估，掌握资源分布与储量水平，再划出区块试点开发，探索适宜的页岩气开发技术和管理经验。待国内外能源供需矛盾突出，油价大幅上升，自有开发技术成熟，中国页岩气开发既有可能性又有必要性时，再有条不紊地开发中国页岩气资源。
页岩气分布范围广泛，应该进一步放宽页岩气的准入标准，让更多的企业参与进来，除了中石油、中石化和中海油以外，包括其它央企、民企、外企等，央企有资源、民企有资金、外企有经验和技术，可以实现优势互补。因此政府需要制定民间资本、国有资本等以独资、参股、合作或提供专业服务等方式参与页岩气开发的具体办法。同时，政府应致力于培育矿权市场和中介机构，通过页岩气产权流转方式（发现权、探明权、探矿权采矿权流转）实现风险资本流通，利用资本市场不断丰富页岩气勘探开发的融资渠道。
省政府应充分利用西南石油大学、成都理工大学等高校和科研单位的技术人才优势，加大对页岩气相关技术攻关，专门设立页岩气资源研究基金，在科研经费和科研立项上予以重点支持。同时充分发挥新都区和西南石油大学共建的能源装备制造基地的集聚效应，加大对页岩气装备制造企业的扶持，选取有创新性的技术成果予以重点支持。建立高端技术人才培训和引入机制，重点培养和引进地质评价、工程工艺、实验分析与装备研发制造领域的领军人才，在四川造就一批素质优良、技术精湛、梯次合理、能够支撑页岩气勘探开发的专业技术队伍。
页岩气的勘探开发程序，页岩储层评价，分析实验方法，储量计算方法，产能评价方法都没有统一的行业标准。因此急需制定符合实际的页岩气勘探开发行业标准。
现有的常规油气开发环境监管法律法规体系，是进行页岩气开发环境监管的基础，在此基础上应加快制定针对页岩气开发的环境监管法规、生产技术标准和规范，尤其要针对压裂液污染防治、返排水回收利用等方面出台专门监管细则，建立全过程环境监管评价机制。在页岩气开采初期，环境监管要确定环保准入条件，在开发过程中，要根据各环节的不同特点，对页岩气开采、运输、储存和处理等全过程进行环境风险评估，建立环境风险预警机制。
政府应将页岩气环境监管作为促进页岩气产业健康发展的一个重要手段，建立完善我国页岩气开发过程的环境保护监督管理机制。由于页岩气开发的迫切性和特殊性，环境监管应以遵循“预防为主，科学发展，保护与开发同步”的原则。针对不同区域的生态环境特点及敏感脆弱程度，结合规划相关要求以及可能产生的环境问题，分区分类推进页岩气开发环境管理。从生态安全保障的角度，优化国土空间开发格局，划分禁止开发、限制开发和优先开发区域。
页岩气开发要处理好相关主体利益。①中央与地方政府的关系： 对于页岩气开发，中央政府与地方政府的利益主要来源相关税费征收，但两者利益分配比例存在较大差异，应该改革现有的油气资源税收分配体系，提高地方政府的税费分配比例，调动地方政府积极性。②政府与企业的关系：由于页岩气开采周期长，投资周期回收慢等特点，需要政府出台相应的税收优惠、财政补贴和价格市场化政策，给予开发企业相应的支持，降低页岩气开发风险，提高企业参与热情，带动相关产业发展，加速地方经济发展。③企业与民众的关系：页岩气开发需要占用大面积的土地，而土地是当地民众生活的根本来源，除了地方政府出面协调两者之间的利益关系，还应该按照国家规定给予合理的征地补偿。另外，企业应具有社会责任感，考虑到页岩气开发环境风险大，认识到生态环境与群众生活的紧密关系，建立完善环境影响评估机制、污染预防机制、环境监测机制、环境监督机制、污染治理措施及相关制度等，让群众参与到环境监督中，建立公平、公正、公开的企业与民众关系协调机制。④企业之间的关系：随着页岩气市场准入门槛的降低，投资主体已逐步多元化，竞争越加激烈。但作为独立矿种的页岩气，加上采用招投标方式竞争，与其他矿种存在矿产重叠问题，政府需要协调矿权关系，加大开采监查力度。
页岩气开发具有生产周期长、开采成本高、风险大、回收慢等特点，政府的激励政策是页岩气持续稳定发展的有力保证。政府对页岩气开发已出台一系列的扶持政策，主要是税收优惠及补贴政策。补贴由中央和地方两部分组成：中央给予0.4元/立方米，地方根据实际情况确定（美国最初的每桶油当量产量补贴3美元（即0.0181美元/立方米），最高补贴曾达到0.0495美元/立方米）。根据当前市场价格和开采成本之实际情况，中央和地方两部分补贴之和应该增加到0.6-0.8之间，以维持页岩气开发者合理利润。除财政补贴外，还应及时实施多项税收优惠、税收减免、税收补贴等激励政策，并资助页岩气资源调查评价、科研院所科技攻关、勘查开发示范建设项目。在页岩气开发商业化阶段，政府可以逐渐减少或取消优惠补贴，而采用灵活的税收调节政策。
页岩气开发要循序渐进、稳步推进，不要一哄而上、全面开花。其原因在于：一是适合我国特定地质条件的页岩气开发技术尚不成熟，有待进一步的探索试验，积累经验，寻求突破。其次，在能源价格偏低的情况下，页岩气开发成本可能比销售价格还高，从经济学的角度看，这是不合理的。现在为什么投资者有开发的热情，主要是基于政府的补贴和未来能源价格上涨的良好预期。另外在世界能源整体供过于求的大环境下，受益于我国连年的进出口顺差，我国应动用外汇，更多的从国外进口优质能源，降低国内能源的开发量，尤其是石油和天然气。一句话，如果加快页岩气开发，实行全面推进，可能因技术问题使页岩气采收率较低而浪费资源，可能因成本-价格-补贴问题而扭曲社会资源配置，可能因扩大自产减少进口问题而坐失世界能源形势之良机。所以页岩气开发上策是划出区块、探索开发、积累经验、攻克技术、降低成本、等候时机、由点到面、稳步发展。